Änderung des Niedersächsischen Denkmalschutzgesetzes - so bitte nicht!

Ein offener Brief an die Abgeordneten des Niedersächsischen Landtages

Sehr geehrte Abgeordnete des Niedersächsischen Landtages,

sicher wird es Sie verwundern, dass sich die Interessengemeinschaft Bauernhaus auf diesem Wege in die Politik einmischt. Sie wissen, dass der Denkmalschutz keinerlei verbindlich geregelte Form der Beteiligung von Verbänden und Interessengruppen kennt. Als mitgliederstärkste Denkmalschutzvereinigung Deutschlands, die in Niedersachsen entstanden ist und mittlerweile deutschlandweit über 8000 Mitglieder zählt, sind wir sehr beunruhigt, dass durch die laufenden Diskussionen um die Änderung des Niedersächsischen Denkmalschutzgesetzes die Weichen in eine völlig verkehrte Richtung gestellt werden könnten. Um deutlich zu machen, worum es geht, müssen wir Sie mit unserem auf täglicher praktischer Erfahrung basierenden Blick auf die Realität des Denkmalschutzes konfrontieren.

Im Rahmen der Abschaffung der Bezirksregierungen muss in Niedersachsen auch das Denkmalschutzgesetz angepasst werden. So weit, so gut. Laut Präambel der Begründung zu Änderung ".....wird auf Änderungen materiellrechtlicher Natur im Rahmen des Artikelgesetzes grundsätzlich verzichtet...." Hier haben wir schon ein Problem, denn genaugenommen trifft diese Aussage gar nicht zu, da insbesondere die Änderungen zu den §§ 2, 7 (und auch 10) durchaus den materiellen Schutz von Denkmalen im Besitz der Gebietskörperschaften, des Landes und des Bundes verändern. Darüber hinaus wird die Stellung des Landesamtes für Denkmalpflege, dessen geringer Umfang an Aufgaben und Befugnissen durchaus nicht besonders bekannt ist, weiter demontiert.

Auch das jetzige Vorhaben segelt dabei unter der vordergründigen Flagge der Verwaltungsvereinfachung, die praktisch immer mehr Kompetenzen im Denkmalschutz auf kommunale Ebene verlagert. Das hätte aber doch wohl auch zur Folge haben müssen, dass die fachlichen Kenntnisse und Kompetenzen der Kommunen hätten auf ein qualitativ sehr hohes Niveaus gebracht werden müssen. Vielleicht hat man Ihnen das nie deutlich genug gesagt: Das war bisher weder qualitativ noch quantitativ auch nur annähernd der Fall. Wir sagen daher: Lasst uns zunächst die Defizite in der Denkmalpflege aufarbeiten und dafür sorgen, dass in Niedersachsen flächendeckend kompetente Denkmalpflege betrieben wird, bevor wir erneut an Inhalten des Denkmalschutzgesetzes etwas ändern

Vermutlich gehen Sie davon aus, dass alle Objekte, die unter dem Schutz des Gesetzes stehen, als solche definitiv deklariert und bekannt sind. Das ist leider auch nicht der Fall: Es gibt nach unserer Erfahrung eine erhebliche Dunkelziffer an Gebäuden, deren die Denkmaleigenschaft begründender Wert noch nicht erkannt ist, sondern sich erst im Rahmen einer eingehenderen Beschäftigung mit ihnen erweist, typischerweise also bei Baumassnahmen.

Nur ein Beispiel: Kürzlich ist es Mitgliedern der IGB gelungen, ein Haus in Diemarden, Landkreis Göttingen, als eines der wenigen noch erhaltenen spätmittelalterlichen Firstsäulengerüste zu identifizieren. Durch genehmigungsfreie Umbaumassnahmen wurde das Haus, das uns als eines der letzten einen im Mittelalter weit verbreiteten Haustyp Mitteleuropas vor Augen führt und damit ein Kulturdenkmal mindestens mitteleuropäischer Bedeutung darstellt, eines grossen Teils seiner Substanz und seines historischen Quellenwertes beraubt. Den Wert belegt, dass dies Haus trotz dieser Beeinträchtigungen mittlerweile unter Denkmalschutz gestellt wurde. Der Fall belegt aber auch, welcher immenser Schaden dem Denkmalschutz an nicht registrierten Denkmalen durch die generelle Genehmigungsfreiheit der meisten Baumassnahmen an Einfamilienhäusern zugefügt wurde. Selbst wenn nur eine Anzeigepflicht bestanden hätte, hätte die zuständige Denkmalschutzbehörde intervenieren können.

Gerade bei ländlichen Baudenkmalen ist die Situation sehr oft ähnlich wie bei archäologischen Denkmalen, die zumeist ja auch erst bei Eingriffen entdeckt werden. Zum Erkennen solcher Denkmale bedarf es ebenfalls Befähigungen, die man mit denen ausgebildeter Archäologen vergleichen kann. Solche Fachleute sind derzeit praktisch ausschliesslich bei den noch bestehenden Bezirksregierungen, demnächst nur noch im Landesamt für Denkmalpflege lokalisiert, das gerade durch die vorgesehenen Änderungen noch mehr als jetzt ohnehin schon von allen Informationen ausgeschlossen werden kann.

Erschwerend kommt hinzu, dass die Inventarisation der Baudenkmale in Niedersachsen teilweise unter Zeitdruck erfolgte. Daher sind in diesen Bereichen sowohl die Zahl der überhaupt erfassten Denkmale gering wie auch deren Beschreibungen häufig qualitativ äusserst unbefriedigend. Die Inventarisationsbehörde muss also die Möglichkeit haben, die Inventare zu vervollständigen. Das kann nach Lage der Dinge nur von Fall zu Fall erfolgen, was aber voraussetzt, dass ihr überhaupt die Gelegenheit zu einer Inaugenscheinnahme eines Objektes gegeben wird. Während die archäologische Denkmalpflege aus gutem Grund an allen relevanten Bodeneingriffen im Vorfeld beteiligt ist, ist der Informationsfluss bei der Baudenkmalpflege desaströs und würde sich bei den vorgesehenen Änderungen weiter verschlechtern. Faktisch würde damit die Erfassung von Denkmalen, auch von noch so bedeutenden, über den bereits registrierten Bestand hinaus unmöglich gemacht. Das wäre einer Kulturnation, die stolz sein möchte auf die Pflege ihres kulturellen Erbes, unwürdig.

Wir möchten Ihnen nun die Problematik im einzelnen vor Augen führen.

1. Zu Denkmälern im Besitz von Kommunalkörperschaften, die gleichzeitig untere Denkmalschutzbehörden sind (§ 2 und 7)

§ 2 (Denkmalschutz und Denkmalpflege als öffentliche Aufgaben)

lautet jetzt: "(2) Dem Land sowie den Gemeinden, Landkreisen und sonstigen Kommunalverbänden obliegt die besondere Pflicht, die ihnen gehörenden und die von ihnen genutzten Kulturdenkmale zu pflegen und sie im Rahmen des Möglichen der Öffentlichkeit zugänglich zu machen."

und soll geändert werden in: "(2) Dem Land sowie den Gemeinden, Landkreisen und sonstigen Kommunalverbänden obliegt die besondere Pflicht, die ihnen gehörenden und die von ihnen genutzten Kulturdenkmale im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Möglichkeiten zu pflegen und sie im Rahmen des Möglichen der Öffentlichkeit zugänglich zu machen."

§ 7 Grenzen der Erhaltungspflicht
v lautet: "(1) Erhaltungsmaßnahmen können nicht verlangt werden, soweit die Erhaltung den Verpflichteten wirtschaftlich unzumutbar belastet.

(2) Ein Eingriff in ein Kulturdenkmal ist zu genehmigen, soweit
1. der Eingriff aus wissenschaftlichen Gründen im öffentlichen Interesse liegt,
2.  ein überwiegendes öffentliches Interesse anderer Art den Eingriff zwingend verlangt,
3.  die unveränderte Erhaltung den Verpflichteten wirtschaftlich unzumutbar belastet.


(3)  Unzumutbar ist eine wirtschaftliche Belastung insbesondere, soweit die Kosten der Erhaltung und Bewirtschaftung nicht durch die Erträge oder den Gebrauchswert des Kulturdenkmals aufgewogen werden können. Kann der Verpflichtete Zuwendungen aus öffentlichen oder privaten Mitteln oder steuerliche Vorteile in Anspruch nehmen, so sind diese anzurechnen. Der Verpflichtete kann sich nicht auf die Belastung durch erhöhte Erhaltungskosten berufen, die dadurch verursacht wurden, daß Erhaltungsmaßnahmen diesem Gesetz oder sonstigem öffentlichen Recht zuwider unterblieben sind."

(4)  lautet bisher: "Absatz 1 und Absatz 2 Nr. 3 gelten nicht für das Land, die Gemeinden, die Landkreise und die sonstigen Kommunalverbände."

und soll geändert werden in:  "(4) Absatz 1 und Absatz 2 Nr. 3 gelten nicht für das Land, die Gemeinden, die Landkreise und die sonstigen Kommunalverbände; die Grenzen ihrer Erhaltungspflicht bestimmen sich nach §2 Absatz 2."

Nach Landesbauordnung sind die meisten Abbruchmassnahmen überhaupt nicht mehr baurechtlich genehmigungsbedürftig, zum Abbruch eines üblichen Denkmales bedarf es lediglich noch einer denkmalrechtlichen Genehmigung. Bisher hat die Gefahr, dass im öffentlichen Besitz befindliche Denkmale durch eigenständiges und weder von einer höheren Instanz noch durch das Landesamt, Beiräte o.ä. überprüftes (!) Handeln der Kommunalverwaltung abgebrochen werden konnten, durch die Formulierung des § 7 Abs. 4 abgewehrt werden können.

An Stelle der eindeutigen alten Lösung, die einen Abbruch öffentlicher Denkmale ja nicht grundsätzlich unmöglich macht, sondern nur sicherstellt, dass die gebotene fachliche und rechtliche Abwägung unter Einbeziehung der übergeordneten Instanzen erfolgt, tritt jetzt eine Formulierung, die mit Begriffen wie "im Rahmen ihrer wirtschaftlichen Möglichkeiten" und "zu pflegen" auf Grund ihrer definitorischen Unbestimmtheit als überaus unklar und damit als rechtlich wertlos einzustufen ist. Der Volksmund nennt so etwas einen Gummiparagraphen. Denn diese beiden Begriffe sind in der Tat nicht klar formuliert, sondern je nach Lage kann man "pflegen" interpretieren als
·   vorrangig im Bestand sichern und weiteren Verfall verhindern,
·   mit einer extensiven Nutzung ohne grössere Eingriffe erhalten oder aber
·   durchgreifend restaurieren sowie nach heutigen Gesichtspunkten voll nutzbar, somit seine Unterhaltskosten tragend, umbauen.


Die unklare Begriffsbestimmung zu "pflegen" zieht eine ebensolche Unklarheit darüber nach sich, was "wirtschaftliche Möglichkeiten" bedeuten sollen. Eine Deutung nach § 7 Abs. 3 entfällt, da dort bestimmt wird, dass öffentliche Zuwendungen oder Steuervergünstigungen gegenzurechnen sind. Die öffentlichen Zuwendungen würde sich in diesem Falle die öffentliche Hand selbst nach Belieben und Opportunität gewähren oder versagen können, und Steuern zahlen Kommunen bekanntlich nicht.

Die Gebietskörperschaften würden sich so faktisch mit einem Federstrich den Abbruch eines Baudenkmals genehmigen können, insbesondere, wenn sie als Eigentümer gleichzeitig auch untere Denkmalschutzbehörden sind. Es könnte sogar - völlig legal - zu einem Missbrauch des Niedersächsischen Denkmalgesetzes kommen, wenn sich eine Kommune (z.B. auch durch Ausübung des Vorkaufsrechtes!) in den Besitz eines Baudenkmals bringt und dies anschliessend unverzüglich abbricht, weil ihre "wirtschaftlichen Möglichkeiten" eine "Pflege" nicht zulassen. Ein Genehmigungsvorbehalt der Oberen Denkmalschutzbehörde bei derartigen Entscheidungen der Kommunen "in eigener Sache" existiert eindeutig nicht; Benehmens- oder Einvernehmensregelungen wurden bereits früher faktisch abgeschafft. (Zur Vorlagepflicht der unteren Denkmalschutzbehörden gemäss §26 weiteres unter 3.). Da durchaus argumentiert werden kann, bei derartigen Verfahren handele es sich ebenso wie bei der Erteilung von denkmalrechtlichen Genehmigungen an den normalen Bürger um sogenannte "laufende Geschäfte der Verwaltung", die nicht im Rat besprochen werden müssen, scheint noch nicht einmal sicher, ob derartige Entscheidungen überhaupt noch parlamentarisch legitimiert bzw. wenigstens kontrolliert werden.

Was hier vordergründig als "kleine Korrekturmassnahme" daherkommt, würde faktisch jede Überprüfbarkeit von Entscheidungen der öffentlichen Denkmaleigentümer "in eigener Sache" bis über die Grenze geordneter Rechtsstaatlichkeit hinaus abschaffen. Viele Bürger, die aus Liebe zum Denkmal buchstäblich ihren letzten Euro in ein altes Haus stecken, würden das dann zu erwartende Verhalten zumindest einiger Gemeinden, deren Leitung mit Denkmalschutz nicht so viel am Hut hat, mit Recht als Willkür empfinden.

In wirtschaftlichen Notzeiten, wie wir sie zur Zeit bei Staat und Kommunen erleben (und nicht nur dort, sondern auch bei den privaten Denkmalbesitzern), müssen wir einen gesellschaftlichen Konsens dahingehend anstreben, dass sich die „Pflege“ eines Baudenkmals im Allgemeinen und eines öffentlichen Denkmals im Besonderen unter Umständen über viele Jahre auf Notsicherungen beschränken kann und muss. Wir müssen breiten Teilen der Bevölkerung klar machen, dass wir keinen Anspruch darauf haben, jedes Baudenkmal sofort und jetzt mit viel Geld umfassend restauriert zu bekommen, stattdessen aber verpflichtet sind, diese auf jeden mögliche Weise im Bestand zu erhalten. So gesehen besteht überhaupt keine Notwendigkeit, Staat und Kommunen in einer Zeit klammer Kassen weitgehend und pauschal aus der Erhaltungspflicht zu entlassen.

2.  Zu Denkmälern im Besitz von Bund und Land (§ 10)

§ 10 Genehmigungspflichtige Maßnahmen


Abs. 1 lautet:
(1) "Einer Genehmigung der Denkmalschutzbehörde bedarf, wer

1.  ein Kulturdenkmal zerstören, verändern, instandsetzen oder wiederherstellen,
2.   ein Bau- oder Bodendenkmal oder einen in § 3 Abs. 3 genannten Teil eines Baudenkmals von seinem Standort entfernen oder mit Aufschriften oder Werbeeinrichtungen versehen,
3.   die Nutzung eines Baudenkmals ändern oder
4.   in der Umgebung eines Baudenkmals Anlagen, die das Erscheinungsbild des Denkmals beeinflussen, errichten, ändern oder beseitigen will."
((2)-(4) ausgelassen)

hinzugefügt werden soll: (5) Nach Absatz 1 genehmigungspflichtige Massnahmen an Kulturdenkmalen im Eigentum oder Besitz des Bundes oder des Landes und nach Absatz 1 genehmigungspflichtige Massnahmen des Bundes oder des Landes sind dem Landesamt für Denkmalpflege vor Beginn anzuzeigen; einer Genehmigung nach Absatz 1 bedarf es nicht.

Es kann im Prinzip nicht völlig falsch sein, Bundes- und Landesbehörden den durch Staatsvertrag gebundenen Kirchen gleichzustellen. Nur wäre das hier ja überhaupt nicht so. Während die Kirchen staatsvertraglich verpflichtet sind, denkmalpflegerisches Fachpersonal in dem erforderlichen Masse vorzuhalten, und ausserdem noch eine Benehmensregelung existiert, ist hier von einer derartigen Verpflichtung der staatlichen Liegenschaftsverwaltungen überhaupt nicht die Rede. Eine derartige Ausstattung der Staatshochbauämter usw. gibt es derzeit definitiv nicht, sie dürfte auch ein frommer Wunsch bleiben. An Stelle der Benehmensregelung, die wenigstens noch eine eingeschränkte Eingriffsmöglichkeit beinhaltete, tritt die wesentlich schwächere Anzeigepflicht.

Ein Beispiel: Eine um 1790 entstandene Landstrassenbrücke mit zwei Bögen aus Sandstein in Hohenkörben, Stadt Nordhorn, wurde vom Strassenbauamt in Lingen überraschend wegen baulicher Schäden gesperrt und sollte kurzfristig abgerissen und durch einen Neubau an gleicher Stelle ersetzt werden. Entsprechende Aufträge waren bereits erteilt. Die IGB erhielt zufällig davon Nachricht und konnte das damals zuständige Institut für Denkmalpflege einschalten, das das Bauwerk umgehend unter Denkmalschutz stellte. Die Brücke wurde daraufhin in einem vorbildlichen Verfahren durch Verschwenkung der Strasse entlastet und als Radwegebrücke restauriert. Die Strassenbaubehörde war damals nicht in der Lage, den Denkmalwert zu erkennen. Da sich an ihrer Personalausstattung nichts geändert hat, wäre das heute nicht anders.

Wenn auch einsichtig ist, das u.U. kein "normales" Genehmigungsverfahren erforderlich ist, stellt sich angesichts solcher Fälle doch die Frage, warum dann nicht wenigstens zwingend das Landesamt mit seiner Fachkompetenz für eine Fachaufsicht sorgen soll. An dieser Stelle rächt sich wieder einmal, dass das Denkmalschutzgesetz schon in der Vergangenheit das Landesamt nicht als Denkmalschutzbehörde definiert hat. Ohne jede rechtliche Befugnis werden dessen Mitarbeiter zwar sehen, was alles fachlich falsch gemacht wird, und sich dennoch nur die Haare raufen können. Fragen Sie sie doch mal, was sie zu bestimmten "Restaurierungen" durch die Klosterkammer meinen, der man noch am ehesten Sachverstand unterstellen sollte. Das Ergebnis haben Sie sicher nicht erwartet.

3.   Zur Stellung des Landesamtes für Denkmalpflege

Wie ausserordentlich schwach die Stellung des Landesamtes für Denkmalpflege heute schon ist, dürfte im Parlament kaum bekannt sein. Sonst könnte es nicht zu derartigen Missverständnissen kommen,wie sie folgendes Zitat offenbart, in dem es um den geplanten Verkauf des denkmalgeschützten Landgerichts Osnabrück an einen Privatinvestor geht:

(aus Drucksache 15/710 Punkt 18 Niedersächsischer Landtag – 15. Wahlperiode)

.....Gleichzeitig stellte die Landesregierung fest, dass beim Verkauf von denkmalgeschützten Liegenschaften Hinweise auf die Bedeutung des Baudenkmals und die erforderlichen Verfahren nach dem niedersächsischen Denkmalschutzgesetz in einen Kaufvertrag aufgenommen würden. Für die Einhaltung des Niedersächsischen Denkmalschutzgesetzes durch etwaige Erwerber sei das Niedersächsische Amt für Denkmalpflege verantwortlich..... ...Ich frage die Landesregierung: ....2. Wie wird das Niedersächsische Amt für Denkmalpflege, das nach einem Verkauf des landeseigenen Gebäudes und der Liegenschaften nur noch fachlich beratend tätig ist, der im Gesetz geforderten besonderen Verantwortung für den Erhalt der landeseigenen Baudenkmale gerecht werden und die Einhaltung des Denkmalschutzgesetzes und der entsprechenden Auflagen auch über den Verkauf hinaus sicherstellen?.....

Weder die Landesregierung noch die anfragende Abgeordnete sind sich offenbar im klaren, dass das Landesamt für Denkmalpflege überhaupt keine Denkmalschutzbehörde gemäss Nds Denkmalschutzgesetz ist, sondern irgendein merkwürdiges geschlechtsloses Wesen! Es kann im Gegenteil überhaupt nur tätig werden, wenn ihm - in der Regel fallweise - Aufgaben von einer Denkmalschutzbehörde übertragen werden! Die Beibehaltung des alten Namens "Institut für Denkmalpflege" wäre daher mehr als angemessen gewesen, das "Landesamt" ist Etikettenschwindel pur, der aber offenbar seine Wirkung auch auf die Parlamentarier nicht verfehlt hat.

Aber selbst die Einflussmöglichkeit der Oberen Denkmalschutzbehörde (d.h. derzeit der Bezirksregierungen, demnächst des Ministeriums) im Genehmigungsverfahren ist stark eingeschränkt, da gerade unter der Parole der "Verwaltungsvereinfachung" die Benehmens- oder Einvernehmensregelungen rigoros eingeschränkt wurde. Das Landesamt als Institution mit der höchsten Fachkompetenz ist nicht hinreichend beteiligt, wenn das Gesetz in §26 lediglich bestimmt, dass die unteren Denkmalschutzbehörden ihm die Genehmigungsanträge für Maßnahmen von besonderer Bedeutung rechtzeitig anzuzeigen und in dem erforderlichen Umfang Auskunft und Akteneinsicht zu gewähren" haben.

Wenn man davon ausgeht, dass die Fachkompetenz zur Beurteilung dessen, was "von besonderer Bedeutung" ist, beim Landesamt lokalisiert ist, kann es nicht sein, dass die in jedem Falle fachlich weniger kompetente untere Denkmalschutzbehörde faktisch die "Bedeutung" festlegt, auf Grund derer sie das Landesamtes überhaupt einschaltet - oder es unterlässt! Wenn das Landesamt als Fachbehörde aber derart isoliert ist, kann sie die ihr obliegende Aufgaben, u.a. auch die, das offizielle Verzeichnis der Denkmale zu führen - eine zweifelsohne richtige Entscheidung - , überhaupt nicht mehr erfüllen.

§ 22 Beauftragte für die Denkmalpflege

lautet jetzt: "(1) Die obere Denkmalschutzbehörde kann Beauftragte für die Bau- und Kunstdenkmalpflege und Beauftragte für die archäologische Denkmalpflege bestellen. Sie bestellt die Beauftragten im Einvernehmen mit dem Träger der unteren Denkmalschutzbehörde, in deren Bezirk sie tätig werden sollen. Die Beauftragten sind ehrenamtlich tätig. (2) Die Beauftragten beraten und unterstützen die Denkmalschutzbehörden in allen Angelegenheiten des Denkmalschutzes und der Denkmalpflege. (3) Das Land ersetzt den beauftragten die Kosten, die ihnen durch ihre Tätigkeit entstehen. Die oberste Denkmalschutzbehörde wird ermächtigt, durch Verordnung nähere Vorschriften zu erlassen."

geändert werden soll: "(1) Die untere Denkmalschutzbehörde kann Beauftragte für die Bau- und Kunstdenkmalpflege und Beauftragte für die archäologische Denkmalpflege bestellen. Sie bestellt die Beauftragten im Einvernehmen mit dem Träger der unteren Denkmalschutzbehörde, in deren Bezirk sie tätig werden sollen. Die Beauftragten sind ehrenamtlich tätig."

Obwohl Beauftragte für die Denkmalpflege eigentlich am ehesten als "Ombudsleute" für den Denkmalschutz beschrieben werden können und damit ein Aufgabenspektrum wahrnehmen, das sich am ehesten mit dem des Landesamtes deckt, ja in der Praxis auch heute schon gerade diesem wohl am meisten zuarbeiten, unterstellt der Wortlaut des Gesetzes sie vollkommen der (unteren) Denkmalschutzbehörde und sieht sogar keinerlei Anbindung an das Landesamt vor. Das halten wir für einen erheblichen strukturellen Fehler bereits des bestehenden Gesetzes. Unseres Erachtens ist eine Regelung erforderlich, die für die Berufung eines Beauftragten das Einvernehmen des Landesamtes erforderlich macht. Dem Landesamt obliegt die Aus- und Weiterbildung ehrenamtlicher Denkmalpfleger. Es kann damit am ehesten die Eignung von Bewerbern beurteilen und eine gewisse fachliche Aufsicht ausüben. Da die Kompetenzen des Landesamtes im Bereich der archäologischen Denkmalpflege weiter gehen als in der Baudenkmalpflege, trifft dies auch und in besonderem Masse auf die Beauftragten für die Bodendenkmalpflege zu.

Wir appellieren an Ihre Verantwortung als Parlamentarier! Stimmen Sie keinem Gesetz zu, das dem Denkmalschutz in Niedersachsen erheblichen Schaden zufügen könnte!

IGB-Bundesvorsitzender               IGB-Landesbeauftragter für Niedersachsen